关于商州区四办两镇群众建房乱占滥建现象的调查与思考
发布时间：2012-08-24 来源：区人大教工委 作者：王常春 张利平
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商洛中心城市的建设和管理，代表了商洛市的对外形象和城市品位，反映了整个商洛市的经济社会发展水平。加强商洛中心城市建设和管理是商洛市三届人大一次会议确定的唯一议案，为了促进议案办理进度，推进中心城市高标准建设和规范化管理，近期由市人大环资委牵头，成立评议组对商洛中心城市规划建设和管理工作开展专项调研评议。笔者作为评议组成员，深入到商洛中心城市规划区内的商州区“四办两镇”及市区规划、住建、城管、国土、市容等部门对乱占滥建现象进行了调查了解。
一、基本现状
自2008年市政府出台《城区居民建房管理办法》，将城市规划区划分为三类，把商州区“四办两镇”（即城关、刘湾、大赵峪、陈塬四个街道办事处和沙河子、杨峪河两个镇）的部分社区、村组纳入了商洛中心城市建设的规划区域之后，规划区内群众乱占滥建现象便闻风而动，近年来呈愈演愈烈之势，屡禁不止。据调查，杨峪河镇赵湾村属城市规划三类区，按规定不再审批单家独院，统筹规划集中建设新村安置。但2008年之后，赵湾村有48户群众先后违规建房，其中有国土部门审批手续而无城建规划部门审批手续建房户18户，任何审批手续没有的建房户30户；大赵峪办事处规划区内2008年至今违反规定已建成35户；刘湾办事处贾圪崂村全村仅有200多户，乱占滥建建房户达到40多户，占总户数的五分之一；特别是近年来，随着中心城市框架的拉大和市区重点项目建设步伐的加快，城关、陈塬、沙河子等镇办的乱占滥建更加突出，干部群众意见很大。这些乱占滥建不仅浪费了大量的土地资源和物力、财力，而且增加了旧城改造难度，扰乱了正常的城市建设管理秩序，严重影响了城市整体形象的提升。总体归纳起来，乱占滥建表现形式主要有以下几类：一是有国土部门审批手续、无城建规划部门颁发的“一书两证”（选址意见书，工程规划许可证，工程施工许可证），在规划区内新建房屋；二是国土管理、城建规划部门二家什么手续都没有，私自动工新建房屋；三是无城建规划审批手续而拆旧建新加层（此类现象城关及其他办事处市区周边社区较为严重）；四是个别人打着办企业、兴产业的幌子租赁村民土地大搞圈地运动；五是企业在用地手续未批的情况下违规动工基建。
二、原因分析
经过调查了解，乱占滥建现象成因比较复杂，综合分析主要有以下几方面原因：
一是规划相对滞后，只堵不疏。2008年市政府出台城区私人建房管理办法规定，在一类区（旧城改造区）不再审批新建宅基地，只批准旧房翻新，但不得加层。二类区采取统筹规划，统一建设住宅楼集中安置的方式，不再审批单家独院。三类区采取统筹规划集中建设新村安置的方式，不再批单家独院。由于“四办两镇”纳入城区规划管理范围之后，市规划局从2008年至今仅只编制了总规，各镇办及各村、社区的详规没有及时编制，导致各镇办城建规划所对上报的宅基地选址报告一律扣压，没有审批，群众感到等待遥遥无期，故自行修建。从2008年市上文件下达至今，规划部门在五年时间内，仅编制出台一部总规，而迟迟未能编制详规，群众建房究竟该建在哪里？如何修建？没有具体的详细规划，群众的建房需求怎么解决，没有一个具体政策来回答这一现实需求。这种只堵不疏的办法使群众看不到希望，加之重点项目建设的用地需求逐年加大，群众感到土地越来越少，而依靠和相信政府已经没有希望，因而先占、抢占之风盛行，乱占滥建屡禁不止就不难理解了。这些现象的产生，不能不说在一定程度上是政策原因所导致的后果。
二是规划宣传不到位，群众政策知晓率低。由于规划宣传不到位，在调查中镇办干部和辖区群众普遍不了解规划的详细内容（事实上也没有详规），不明白规划的严肃性，更谈不上执行规划，也未能按规划部门要求申报宅基地，普遍盲目修建。
三是利益驱动，闻风而上。由于“四办两镇”现有土地资源稀缺，加之审批宅基地已经冻结十多年，而目前群众现有的住房可将房屋出租获得丰厚的租金收入。加之在旧城改造、重点项目建设等项目中，征地拆迁房屋多便可得到较高的补偿，故而在城周及城区掀起了建房热，有无审批手续都建，建房目的就是为了套取国家的高额补偿。
四是体制不顺，部门职责不明确，形成部门之间相互推诿。根据市政府（2010）153号文件规定，将查处乱占滥建的执法权交市城管局和区市容局两家管理，市上管17条大街，区上管210条背街小巷，形成典型的“两个和尚抬水吃”的现象；另外规划的审批权在市规划局，执行监督权却在城管局，导致责、权、利不一致，城管局埋怨规划局对规划情况不及时告知他们，规划局却说城管局执法不到位；而城管局本身只管17条主要大街，那些乱占滥建现象突出的地方均在210条背街小巷的范围，市、区责任不清、职责不明、权责利不统一、体制不顺也是非常重要的原因。加之国土管理部门只要群众申请就发表，规划部门因无详规而停批，导致矛盾越积越多，据统计，杨峪河镇现积压在规划所待批的宅基地审批表达160多份。
五是执法不严，拆除不力。在执法过程中，由于缺乏有效沟通和协作，加之部分执法人员存在一定的惜民思想，导致拆除不力，只在墙上砸几个洞了事，执法人员走后群众又强行将房屋建起。据统计，2010年以来，城关办事处有9户被强制拆除，但事后9户又全部在原址建成新房。
六是信息不灵，监管不力。由于辖区国土、规划、市容等部门干部力量少，巡查力度不大，导致许多违法建筑未在第一时间发现，常常是房已建成才发现，导致错过最佳执法时机。
七是拆迁政策不尽合理，守法群众反而吃亏。现行拆迁政策为拆一补一，按现有面积进行货币及实物补偿，对遵纪守法没有加层乱建的群众未制定优惠政策，导致乱占滥建的群众占了便宜，相对而言，遵纪守法群众的相对利益没有得到有效保护，所以形成大家都抢着修建的局面，常常是规划到那里，乱占滥建就到那里。
八是部门各自为政，缺少统一协调。国土管理、规划、市容部门都以部门规章制度为依据，各自为政，缺少统一协调配合，群众申报一份宅基地长时间得不到审批，导致群众将错就错。另外市政府对城市规划划定的一、二、三类区缺乏完善的相关配套政策指导群众建房，使群众无所适从。而高速路拆迁、困难群众因灾情需要重建的，也因得不到审批或无地可建而导致矛盾积累尖锐化，为解决此类矛盾，城关办事处东店子社区采取建统建楼的办法，由群众集资统建，这也是市政府文件允许的形式，但是楼房尚未竣工，各有关职能部门均伸手来收费，仅气象、消防两个部门收取的费用就高达上百万元，这些费用由谁来出？由群众自行建房的话，是没有这些费用的，而响应市政府政策，集体集资统建，反而需要另出费用，这一问题怎么解决，政策上也亟待给予完善。
九是预留宅基地不足，群众心里恐慌。目前农村预留的机动地已基本用完，大部分群众要建房只能在自己责任田修建，随地形建房，缺乏统一规划，导致东西不一，南北错位，既不美观，又浪费土地，相当多的群众由于土地兑换不到手，导致宅基地审批下来多年无处建房，随着城区重点项目的相继开工，土地逐年锐减，群众建房的欲望就更加迫切。
十是部分干部带头违建，群众纷纷效仿。在调查中发现乱占滥建严重的村、社区有相当部分违法建筑都是国家职工、村组干部所为，群众看到干部带头，纷纷效仿，抱着法不责众的心理跟风而动，村组干部由于自身不硬，只好听之任之。
三、对策和建议
一是广泛宣传，提高认识。要大力宣传规划法、土地管理法，及城市规划的总规、详规、控规，做到家喻户晓，人人皆知，提高规划的透明度和知晓率，让全社会共同监督规划的执行，强化规划的严肃性。
二是规划部门应尽快制定编制城市建设详细规划。目前尽管总规已经编制完成并已获得省政府批准，但是没有详规，对于如何指导具体地段的建设起不到任何作用。群众乱占滥建之所以屡禁不止，在一定程度上与规划部门详规迟迟不能出台有直接关系，因此尽快编制详细规划已是当务之急，更是重中之重，而不能寻找各种理由和客观条件，规划部门不编制详细规划，是没有道理的。
三是齐抓共管，各司其职。在查处乱占滥建行为中，要形成政府牵头，部门配合，村（社区）组参与，群众支持的良好格局，充分调动镇办、村（社区）组的积极性，将乱占滥建查处纳入镇办、村（社区）组干部年度考核之中，调动各方力量齐抓共管，形成打击乱占滥建的工作合力。
四是现场办公，疏堵结合。对于群众正常、合理的建房要求，要本着关心和关注民生的态度予以审批，而不能光堵不疏，在审批群众宅基地过程中，应推行一厅式办公和首问负责制、限时办结制、责任追究制，规定办结的具体时限，针对群众具体情况，该批就批，取信于民。
五是完善机制，政策引导。而对查处乱占滥建的难度，建议应规范和调整市、区事权划分，体现权、责、利的统一，将规划的制定、执行、查处交一家管理，亦可交商州区管理，避免目前多龙治水的混乱局面。同时市政府应出台城市规划区群众建房的相关具体配套政策，改革现有的拆迁补偿办法，让老实人不会吃亏，奸滑人无利可图，从根本上遏制乱占滥建现象。可以尝试建立居民住房档案，留取影像资料，作为日后拆迁补偿的依据；还可以建立村组宅基地用地预留制度，留足宅基地，让群众心里不慌。同时，为了体现政策的导向作用，完善目前的补偿办法，凡群众的空闲场院未建房的，一律可给予按一层补偿的优惠政策。这样，群众看到了政策在拆迁补偿时的优惠，突击抢建心理将会得到有效遏制，政策的导向作用也得以体现。
六是执法从严，高度震慑。对严重违犯规划的建筑物，要重拳出击，拆除彻底，让违法者血本无归，形成震慑力，起到杀一儆百的效果。
七是面对现状，妥善处理。针对已经形成的违法建筑，要分类施治，严重影响规划的，坚决拆除；不严重的，降低层高，部分拆除；手续不全的，让其补办手续，对所有违法建筑作出合理的处理，为以后的监管扫清障碍。
相信通过以上七方面的努力，商州区四办两镇乱占滥建现象一定能得到有效遏制，市三次党代会和人代会提出的建设“绿色现代、开放和谐、文明宜居”的幸福商洛和“秦岭最美山水园林旅游城市”的目标一定会早日实现。（作者系商州区人大常委会副主任，杨峪河镇人大主席）
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